VI. 審議 B. インテルサットへの経済的影響 1. インテルサット協定第14条（d）に基づく合衆国の義務 88. 「著しい経済的損害」の意味はそれほど明瞭ではないので、国際公衆電気通信業務のための非インテルサット宇宙部分施設の利用がインテルサット協定の目的上世界的インテルサットシステムと経済的に両立するかどうか確認するための明瞭な指針を与えない。インテルサット協定のどこにも、この幅広い用語が、どの種類の又はどのくらいの金額の経済的損害が「著しい」のに十分であるかについて質的、量的基準を与えるように明瞭にされていない。更に、インテルサット協定の交渉の沿革は、「著しい」という修飾語句が「実質的」及び「いずれかの経済的損害」という語の間での妥協として使用されたことのみ示唆し、特別な文脈において「著しい経済的損害」という検査を適用しなければならない者達にとりあまり役に立たないのである。 90. インテルサットは、これらのシステム（訳者注:マリサット、パラパ、アラブサット、マレック等）に好意的に調整するに際し、その著しい経済的損害の決定にあたって、特別のアプローチを使用した。評価の過程は、各衛星システムに関連する特別な状況を考慮し及び経済的損害を評価するための様々な要素を勘案した。ただし、将来の調整において何が著しい経済的損害の境界をなすのかについての明瞭な指針を与えるためのいずれの質的概念又は数値的な検査も展開されなかった。ここで、この手続の目的上、別個のシステムの許可がインテルサットに著しい経済的損害を生じさせ得るかどうかを決定するにあたって、我々は、企図されたシステムが提示する特別な状況及び行政府による業務上の制限を勘案するアプローチを作成する。このアプローチは、これらの業務上の制限が範囲及び適用可能性について明瞭に定められていることを必要とする。 2. 行政府による制限 91. 委員会が述べたように、行政府は、合衆国による国際的な義務の履行並びに電気通信及び外交政策上の利益の双方の助長を確保するために、委員会により許可される別個の衛星システムが公衆交換メッセージ網（緊急復旧業務を除く。）と接続しない通信のためのトランスポンダー又は宇宙部分要量の販売又は長期賃貸により業務を供給するように制限する旨決定したことである。行政府はインテルサットへの著しい経済的損害を回避するためにこの業務上の制限を課すだろう。… （b） 制限の必要 105. いずれかの種類の別個の衛星システムの運用上の制限がインテルサットへの著しい経済的損害を回避するのに必要であるという実質的な合意が存在するように思われる。我々は、運用上の制限が必要であると結論する。我々は、著しい経済的損害の回避を確保するための行政府のアプローチが合理的かつ実行可能なアプローチであると信ずる。当該アプローチは、インテルサットに対する合衆国の誓約の継続と国際衛星通信業務における競争の利益を得るという我々の目標をきちんと均衡させる。別個のシステムが公衆交換網と接続することを禁止することによって、これらの制限が、国際交換メッセージ業務のための宇宙部分の容量の提供により得られるインテルサットの「核」となる収入を保護するだろう。周辺業務又は「特注に応ずる」業務はインテルサットと別個の衛星システムの間の競争に従う。当該制限は顧客による別個のシステムの利用を制限するが、制限された基礎に基づく競争の導入による潜在的な利益は、我々が述べたように、未だ実質的なものであり、追求する価値を有する。 106. 更に、行政府の制限は、外交政策、国家安全保障、経済上かつ貿易上の考慮並びに電気通信制作上の利益に重きを置く大統領の決定の不可分な一部である。当該制限は、合衆国が自国の国際的な義務を履行することを確保するように意図されている。その結果として、委員会は、行政府の決定に最大の敬意を払わなければならず、行政府によるその後の考慮がなくても、当該決定を否認し又は実質的に修正すべきではない。 （c）制限の範囲及び適用可能性 114. 我々は、別個のシステムがいかなる業務を禁止されるかを明瞭にする合理的なアプローチが交換業務たる業務を確認することであると信ずる。これらの業務が提供される通信事業者のネットワークとの接続は禁止される。別個のシステムは、行政府による制約の上で設定され、その後にこの委員会により定められる制限に従うその他のすべての業務を供給することを認められる。第一に、MTS（訳者注:メッセージ電話業務）は交換業務であり、別個のシステムは、いずれのMTS交換網とも接続できない。すべてのMTSは、AT&Tにより又はMCI、GTE、Sprint及びSBSのようないずれの新たな小事業者により供給されるかどうかにかかわらず、禁止される。テレックス、TWX（テレタイプ通信）、電報及びテレテキスト（テレビによる単方向的画像業務）業務は一般的に交換業務である。これらの業務にアクセスするためのIRCネットワークとの接続はファクシミリ又は低速及び高速交換データ業務を供給する通信事業者の交換網との接続であるとして禁止される。民間の通信路線による音声記録業務は、交換業務ではなく、別個のシステムにより供給することができる。AVDs（交換音声データ）は、初めから、その民間の賃貸路線の一形式であるとみなされる。…ただし、テレビ会議及び関連オーディオは交換網を含み得る。別個の衛星システムは、これらの業務を供給するために通信事業者の交換網と接続できない。要するに、我々は、行政府による制約を実施するため「公衆交換メッセージ網」とはMTA、テレックス、TWX、電報、テレテキスト、ファクシミリ及び高速交換データ業務のような交換メッセージ業務を供給するために設定された施設を含むとみなす。一般的に、別個のシステムの宇宙部分を通じて供給されるいずれの通信も直接又は間接にこれらのネットワークと接続することはできない。 （e）行政府の制限の執行可能性 133. 我々は、また、「接続してはならない」という制限が施設の利用を伴い、かつ、宇宙及び地上部分の免許人にのみ制限されるのではないことを要求する。我々は、すべてのレベルの別個のシステムの利用者の間で遵守を達成するために、すべての別個のシステムの施設の使用に対し管轄権を保持するであろう。我々が述べたように、「接続してはならない」という制限は外国で発信し、合衆国を宛て先とする通信並びに合衆国で発信し、国際的な地点を宛て先とする通信に適用され、かつ、合衆国で発信する通信の外国の端末で継続して適用するので、我々は当該制限を強化するための措置を講ずるために外国の当局を頼りにしなければならない。従って、我々は、別個のシステムの免許人が外国の当局と締結するすべての運用協定が双方の当事者が「接続してはならない」という制限を実施するために必要な措置を講ずることを述べる規定を含まなければならない旨要求する。我々は、また、別個のシステム運用者が宇宙部分容量のすべての賃貸協定及びトランスポンダーの購入契約の中に「接続してはならない」という制限を置くことを要求する。 134. 更に、我々は、別個のシステムの利用者が制限に従う法律上の責任を逃れる機会を排除するための若干の要件を課す。我々は、一般通信事業者としての基礎に立って別個のシステムの容量を転売しようと努める利用者について、「接続しないこと」という制限への適合を（訳者注:修正通信法）第214条によるすべての許可の条件とし、かつ、提供される施設及び業務の顧客による使用に関して制限を課すために通信事業者の料率を要求する。事業者による制限条件の違反は別個のシステム施設を使用するための第214条による許可を取り消すことになり、利用者による料率の制限の違反は業務を取り消すことになる。我々は、向上された業務の供給者として別個のシステムの容量を転売し又は他の業務供給者と分割取極を締結しようと努めるこれらの利用者とその顧客の間で及び分割取極を締結する利用者間で維持される文書による合意を要求する。これらの合意は委員会に提出されなければならず、かつ、公衆交換メッセージ網への別個のシステムの施設の接続を妨げる明示的な規定を含めなければならない。最後に、我々は、別個のシステムの施設をPBX（Private Branch Exchange）又は類似の設備に接続するすべての利用者について、この設備をハードウエアの設計により又はソフトウエアの特性により公衆交換業務とのオン･ディマンドな接続を妨げるように配列することを要求する。各利用者は、委員会に対し会社の役員による次のような誓約証明書を提出しなければならない。 （1） 利用者が別個のシステムの施設のすべてのレベルの使用に関して課された「接続しないこと」という制限を了解し、これに従わない場合の制裁を了知する旨を述べること。 （2） 利用者が制限に従うという保証を与えること。 （3） 利用者がすべての関連する使用人が引き続き制限に関して助言を受けることを指示し、その使用人が厳格に従うことを強制すること。 （4） 公衆交換メッセージ網とのオン･ディマンドな接続を妨げるために使用される技術的な措置を記述すること。 （5） これらの技術的措置がいずれかの理由で変更され又は覆されないことを証明すること。… 3. 著しい経済的な損害の考慮 （a）はじめに 139. インテルサットは、著しい経済的な損害を決定するためのその特別な事例毎のアプローチの一部として、調整すべき各衛星システムの特別な状況を評価する。著しい経済的な損害を決定するためのインテルサットの現在の手続は、1977年に理事会により採択された。この手続は、第14条（d）に基づき調整を行うように努める理事達に別個の宇宙部分施設の予測される運用開始の日及び予測される運用期間、供給される国際公衆電気通信業務の種類及び別個の施設がカバーする地域、別個の施設を利用すると予測される他のインテルサットの締約国又は署名当事者その他の団体、及び運用期間中別個のシステムにより供給されるすべての既存の又は計画された国際公衆電気通信料金又は業務の確認（当該期間中のインテルサット･トラヒック･データベースに現在含まれるトラヒック又は業務の確認を含む。）のような情報を提供するよう要求する。著しい経済的損害を評価するにあたっての主要な指標は、企図されたインテルサット宇宙部分の経費及び使用料への影響、インテルサットの計画及び運用への効果、及び署名当事者の投資への結果的な影響である。この影響は、業務上の要件が既存の又は計画されたインテルサット施設により満たされる場合の、見積もられたインテルサットの経費及び利用料金のレベルと、当該業務上の要件がインテルサット･システムにより満たされない場合の、見積もられたインテルサットの経費及び使用料との比較により測定される。インテルサットは、また、別個の衛星システムが署名当事者の投資分担金に有する影響及び事例毎に関連し得るその他の要素を考慮する。 140. この手続に基づき、多くの要素が、第14条（d）に基づく過去の協議において考慮されてきた。例えば、アラブサットとの経済的調整、欧州通信衛星システム及び同システムのその後の拡大、アルジェリアによるインタースプートニクの利用及び合衆国とカナダの間の業務の送信についての国内システムの使用においては、インテルサットを迂回する可能性のある通信量が重要な要素であった。これらのシステムの場合には、潜在的な通信の迂回がわずかであり、無視できるものであると決定された。他の調整手続においては、若干の要素が企図されたシステムにとり特別の意味をもった。例えば、パラパは、インテルサット･システムとの接続が非経済的であった、フィリピン、マレーシア、インドネシア、シンガポール及びタイにおける遠隔地域の間の業務を供給するものであった。合衆国のバミューダでのテレビ受信を含む他の事例の場合には、バーミューダの小規模のかつ限られた経済的資源が決定的な要素であった。 141. インテルサット理事会は、著しい経済的損害を決定するための現在の手続に代わるものを考慮した。事務局長は、著しい経済的損害の評価において扱われる、かつ、直接的な通信網の設定を害する5つの基本的に相互に関連する問題からなる基準を提案した。ただし、この問題は調整手続の不可分な一部であるが、第14条（d）の調整の要求に適用される基準は単なる経済的損害の事項を越えている。最初の基本的な問題は、企図された別個の衛星システムにより供給される業務は国際的な公役務であるかどうかである。当該業務が国際公役務でない場合には、更なる調整は必要とされない。第二の問題は、企図された業務がインテルサットにより供給されることができるかどうかである。インテルサットが当該業務を供給することができる場合には、企図された別個のシステムはすべての参加国間でのインテルサット宇宙部分による直接的な通信網の確立を害する可能性があるかどうかについて決定が行われなければならない。第三の問題は、技術的に効率的な態様で地上施設を含む、妥当な価格によるすべての利用者間での相互の接続可能性を確保することに関係する。第四の問題は、経済的損害の問題に関して焦点を絞っている。この基準に基づき、インテルサットが別個のシステムが提供することを企図する業務を供給している又は供給することができる場合には、インテルサットが被る損害が確認されかつ評価される。事務局長は、損害を決定するために評価すべき3つの要素、トラヒック迂回量、トラヒック迂回の上限、及びトラヒック迂回のインテルサットの衛星のローディング及び展開計画への影響を確認している。最後に、企図された改正手続の第五の問題は、企図された別個のシステムに関連し得る特別な状況の決定を含んでいる。この問題の主要な関心事は、トランスポンダー業務及び短距離の地理的な受信可能範囲である。衛星通信は長距離用により費用効果的であるといわれるので、例えば1500km程度の短距離の業務供給を企図している別個のシステムは他の理由で設定されると考えられる。 142. 事務局長の提案は、非公式な見解を提出する締約国によりこの手続における記録用に提出され、申請人は当該提案に関して見解を述べた。理事会は、今年6月の理事会の最近の会合でこの提案が審議された際に、同提案を採択せず、他の署名当事者により提出された代替案が審議されている。合衆国は、柔軟性及び相互に影響する環境を与え、インテルサット加盟国の必要及び計画の誠実な考慮を促進する、事例毎の評価の措置を講ずる既存の手続を引き続き支持した。それは、柔軟性を欠く量的基準に基づき、質的並びに量的要素を考慮しない、いずれの機械論的な手続又は基準の採択を支持しない。 （d）経済的損害の一般的概念 161. 損益分岐分析は、経済的実行可能性の他の可能な定義を与えてくれる。この短期分析は、所得及び経費が等しくなる生産高の水準を決定するために異なる生産高の水準についての総所得及び総経費を比較するものである。この分析は、経済的実行可能性が総所得を総経費と比較することにより定められ、著しい経済的損害は損益分岐点以下の水準で生ずる。 162. 経済的実行可能性に係るこれらの概念は、企業の事業にとどまる能力に基づいているように思われる。著しい経済的損害は、企業の存在が脅かされなければ生じない。この定義は、経済の多くの部門で適当なように思われるが、インテルサットの場合には、これが公益並びに国益の考慮により影響されるので、経済的実行可能性が著しい経済的損害の容認可能な尺度ではあり得ない。経済的実行可能性は、我々が同概念を解釈したように、署名当事者の当該事項に関する審議に適合するようには思われない。我々は、署名当事者が著しい経済的損害の語によりインテルサットの継続的運用にとり脅威というほど深刻ではない何物かを意味するつもりであった。ISIがその見解において留意したように、「著しい」とは、「いくらかの」又は「ささいな」という以上の何物かを意味しなければならず、「無能力又はきわどいこと」以下のことを意味し得る。我々は、著しい経済的損害の語がまさにインテルサットの存在を脅かす損害というほど深刻ではない損害の程度を意味するつもりであったという判断を下す。ただし、我々は、その収入が、インテルサットが国際電気通信衛星業務を供給する唯一の衛星システムである場合に実現するであろう水準以下になる場合にはいつでも、インテルサットが必然的に著しい経済的損害を被るとは考えない。 164. 委員会は、著しい経済的損害が長期にわたる組織の全体的な活動からの期待利益がその経費の一部をまかなうが、危険がない償還率に等しい又はそれ以上の投下資本に関する収益率を支払うのには不十分である場合に生ずると信ずる。この状況では、団体の所得がその経費の一部を満たすのには十分であるが、投資家が危険のない投資により利益を得ることができるだけの投資の収益率を支払うことができない。これらの状条の下では、組織は、長期の投資の経費をまかなわねばならない資本を引き続き誘引するにあたって難儀するだろう。従って、経済的損害は広がりを含んでいる。組織の期待収入が、その機会費用に等しい又はそれを越える投下資本に関する収益率を含むその予測経費をまかなう場合には、組織は、いかなる経済的損害をも被ることはない。期待収益率が危険のない収益率以上であるが資本の機会費用以下である場合には、組織は、著しい経済的損害ではなく、経済的損害を被る。ただし、期待収入が予測経費を満たすが投下資本に対する危険のない収益率を支払うのに十分でない場合には、著しいとみなし得る経済的損害が存在する。 166. 我々は、機構の多少珍しい特性の説明となるインテルサットにより定められた財政取極を十分了知する。この手続における経済的損害の概念の考慮は、経済機構としてのインテルサットの性質及びその活動の特性を勘案しなければならない。衛星システムの所有者としてのインテルサットの署名当事者は、民間会社の普通株所有者のように、財政投資へ資本的に貢献する。ただし、インテルサットの所有権は、一般的に、実際の使用を反映するために毎年調整される衛星システムの相対的使用に基づいている。署名当事者は、衛星システムの利用者として、通信業務を顧客に供給するために利用される衛星回線を賃借するための利用料を支払う。更に、衛星システムの非所有者たる利用者は回線を賃借するために利用料を支払い、かつ、業務を供給する。所有者及び非所有者へのインテルサットの業務の供給から生じた収入は、インテルサットの運用経費及び減価償却費を満たし、並びに所有者の資本投資を補償するために使用される。当該機構を民間会社と区別するインテルサットの事例における通常の状況は、所有者が、若干の例外を除いて、システムの利用者であることである。従って、我々は、インテルサットは、その所有者が自身に世界衛星業務を供給するために共に提携し、その所有権及び財政取極は民間会社のそれらとは異なるコンソーシアムであると了解する。 167. ただし、同時に、インテルサットの事業手続は、民間所有の規制公益事業により行われている手続に等しい。インテルサット運用協定は、部分的に、インテルサット宇宙部分の使用料が「インテルサットの運用維持･管理費、理事会が必要であると決定し得る運用資金の供給、署名当事者がインテルサットに行う投資の償却引当金及び署名当事者の資本の使用の補償金をまかなう目的を有する」と定めている。第8条（a）は、インテルサットの基本的財政上の目標は、自己の経費を満たし、所有者、即ち、署名当事者にその資本上の貢献を補償するための収入を得るのに十分な水準にそれが提供する衛星業務の料率を設定することである。インテルサットは、これを実施するために、その運用経費、諸経費、毎年の減価償却費及び償却引当金並びに収益金の構成部分からなる収入の要件を算定する。インテルサット衛星業務の料率は、その見積収入の要件に等しい収入を生み出すように設定される。この手続は、例えば、コムサットのような民間部門所有の規制公益事業体がその料率を設定するために利用する手続に等しい。主要な相違点は、インテルサットが収入の構成部分を資金の利用についての補償とみなすのに対して、規制公益事業体が収入の構成部分を投資に対する収益率として確認することである。ただし、収入の構成部分の機能は双方の場合において同一、即ち、資本を誘引すること及びその資金の使用について投資家に補償することである。従って、インテルサットの料率は、投下資本に対する収益を含む自己の経費をまかなうように設定される。インテルサットの料率は、使用料の形式で、経費に基づくものであり、従って、インテルサットが衛星業務を供給するために負担する経費の合理的な手段である。インテルサットが得る収入は、投下資本に対する補償を含む自己の経費全体をまかなうように意図される。要するに、我々は、インテルサットが、収入及び収益率の目標を有する民間所有の規制公益事業の態様で自己の衛星システムを運用し、かつ、自己の衛星業務の料率を定めることを信ずる。我々は、インテルサットの財政取極及び民間所有の規制公益事業の財政取極の間の相違にかかわらず、衛星業務からのインテルサットの収入の業務供給のために負担する経費との比較は、著しい経済的損害の可能性を評価するための合理的な基礎である。